Summit Usa-Nord Corea: come rendere proficuo il negoziato?

di Daniel Wertz*

La campagna di “massima pressione” dell’amministrazione Trump ha portato ad una drammatica escalation in merito all’applicazione delle sanzioni statunitensi e internazionali contro la Corea del Nord nel corso dell’anno passato. Queste sanzioni rafforzate non hanno portato tuttavia da un crollo economico della Corea del Nord, e la pressione economica non è stata certamente l’unico fattore che ha spinto Pyongyang a passare, dall’inizio di quest’anno, al suo attuale corso di sensibilizzazione diplomatica. Tuttavia, man mano che i colloqui con la Corea del Nord progrediscono su entrambi i binari Nord-Sud e USA-Corea del Nord, l’introduzione e la struttura delle misure sanzionatorie e di eventuali pacchetti di aiuti economici rappresenteranno una questione di importanza cruciale, che richiederà uno stretto coordinamento tra Stati Uniti, Corea del Sud, la Cina e gli altri attori.

Il dosaggio di provvedimenti sanzionatori e l’offerta di aiuti economici in cambio del rispetto da parte della Corea del Nord dei suoi impegni in materia di denuclearizzazione saranno cruciali per il successo diplomatico. Un pacchetto di misure sanzionatorie dovrebbe anche essere concepito per incoraggiare l’apertura al commercio della Corea del Nord e la sua eventuale integrazione nell’economia globale, creando al contempo chiari disincentivi al tradimento di impegni diplomatici o nucleari. Per raggiungere questi obiettivi, un tale pacchetto dovrebbe procedere in fasi attentamente progettate, commisurate ai progressi verso la denuclearizzazione.

Primo passo: mantenere il dialogo

L’avvio di un processo negoziale potrebbe essere accompagnato da vari tipi di misure volte a rafforzare la fiducia, nonché da maggiori sforzi per rispondere alle esigenze umanitarie nella Corea del Nord. A causa dell’ampiezza del regime delle sanzioni delle Nazioni Unite, del regolamento del Ministero del Tesoro della Corea del Nord (NKSR) e di altre politiche di sanzioni unilaterali, sarebbero necessari alcuni aggiustamenti minori al regime di sanzioni esistenti per facilitare queste azioni iniziali. Questi aggiustamenti potrebbero essere apportati senza fornire un sollievo economico immediato a Pyongyang e senza alterare fondamentalmente l’architettura delle sanzioni statunitensi o internazionali.

Aiuti umanitari

Un buon punto di partenza potrebbe essere un passo per aumentare l’assistenza umanitaria. Sebbene né le leggi sulle sanzioni degli Stati Uniti né le risoluzioni del Consiglio di sicurezza dell’ONU siano destinate a limitare le attività delle agenzie umanitarie che operano nella Corea del Nord, in pratica hanno reso piuttosto complessa la fornitura dell’assistenza umanitaria. Il NKSR recentemente rivisto proibisce alle ONG statunitensi di formare “partnership” con qualsiasi filiale del governo nordcoreano, richiedendo loro di passare attraverso il complesso e lungo processo di ottenimento di una licenza specifica da parte del Dipartimento per il controllo dei beni esteri del Dipartimento del Tesoro al fine di operare in quel paese. La proibizione della Risoluzione 2397 del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite sull’esportazione di macchinari, veicoli di trasporto e metalli verso la Corea del Nord ha anche causato complicazioni per il lavoro umanitario. Facilitare e snellire i regolamenti e le procedure che consentono alle agenzie umanitarie di operare in Corea del Nord, sia a livello delle Nazioni Unite che degli Stati Uniti, sarebbe un facile segnale di buona fede.

Il sostegno finanziario ai programmi umanitari nella Corea del Nord sarebbe anche un buon primo passo in un ambiente post-vertice. I finanziamenti per il trattamento e il controllo della tubercolosi (TB) e della tubercolosi resistente ai farmaci nella Corea del Nord sono urgentemente necessari, dato il peso estremamente elevato della malattia nel paese e la recente decisione del Fondo Globale di porre fine al suo sostegno alla tubercolosi e alla malaria. Fornire assistenza tecnica per sostenere gli sforzi di rimboschimento della Corea del Nord (un progetto in cui Kim Jong Un ha mostrato un forte interesse personale) contribuirebbe anche a risolvere un grave problema ambientale e mitigare l’impatto delle inondazioni stagionali.

Scambi tra le persone

Oltre alla fornitura di assistenza umanitaria, la promozione di scambi culturali, educativi o di altro genere potrebbe anche essere utilizzata come un modo a basso costo di segnalare la buona volontà e fornire un’atmosfera positiva mentre i negoziati entrano più nel merito delle questioni, anche se la pressione economica, nel complesso, rimarrebbe stabile. Facilitare questi scambi potrebbe richiedere delle modifiche al regime delle sanzioni e ai relativi regolamenti, come ad esempio l’abbandono del divieto di ingresso dei cittadini nordcoreani negli Stati Uniti e l’allentamento delle restrizioni ai viaggi negli Stati Uniti verso la Corea del Nord.

Usare gli incentivi come leva per il cambiamento

Nella fase successiva, significativi passi verso la denuclearizzazione della Corea del Nord potrebbero innescare un limitato sollievo dalle sanzioni ONU, aprendo la porta a un impegno economico mirato (e prontamente reversibile).

A mano a mano che Pyongyang procede con il programma di denuclearizzazione, il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite potrebbe adottare una nuova risoluzione che abolisce temporaneamente i divieti sul commercio imposti alla Corea del Nord, consentendo a Pyongyang di riprendere le esportazioni di carbone, prodotti ittici e tessili e importare determinati metalli, combustibili e macchinari. Questa risoluzione potrebbe includere anche una disposizione di snapback, strutturata in modo approssimativo sulla falsariga del meccanismo creato dal JCPOA con l’Iran, che consentirebbe agli Stati Uniti di reimporre unilateralmente tutte le sanzioni ONU se Washington ritenesse che la Corea del Nord abbia ingannato un accordo.

Una moratoria provvisoria sulle sanzioni lascerebbe in gran parte intatte le attuali sanzioni dell’ONU su investimenti finanziari, marittimi e commerciali, dal momento che questi aspetti del regime di sanzioni sono intrinsecamente più sensibili alla proliferazione o meno facilmente reversibili rispetto al commercio di merci. Durante questa fase provvisoria di allentamento delle sanzioni, le autorità unilaterali delle sanzioni statunitensi create dal North Korea Sanctions and Policy Enhancement Act (NKSPEA) potrebbero anche rimanere in piedi, come leva per il rispetto da parte di terzi di quegli aspetti regime di sanzioni dell’ONU che rimarrebbero attive.

Inoltre, se l’iniziale riduzione delle sanzioni fosse limitata al commercio basato sulle materie prime, avrebbe il vantaggio di mantenere il commercio nordcoreano più vicino ai suoi confini, con meno probabilità di essere instradato attraverso il sistema finanziario internazionale. A sua volta, questo potrebbe aiutare gli imprenditori nordcoreani su piccola scala, pur limitando le attività delle società commerciali gestite dallo Stato che hanno le connessioni e la sofisticazione per operare globalmente (e che mescolano il commercio commerciale con attività legate alla proliferazione).

Impegno inter-coreano

In concomitanza con una risoluzione del Consiglio di sicurezza per fornire aiuti temporanei, il Comitato per le sanzioni 1718 delle Nazioni Unite potrebbe anche adottare misure per facilitare alcuni progetti di impegno economico inter-coreano. Si potrebbe iniziare con uno sforzo per ricollegare e ricostruire l’infrastruttura inter-coreana, uno dei primi obiettivi della Dichiarazione di Panmunjom. La Corea del Sud e quella del Nord potrebbero seguire un’iniziativa del genere con un accordo per trasformare il Mare Occidentale in una zona di pesca congiunta, con altri tipi di progetti di sviluppo o con la ripresa degli scambi commerciali.

Tuttavia, la ripresa degli investimenti commerciali inter-coreani – compresa la riapertura del complesso industriale di Kaesong – potrebbe dover essere rinviata fino alla fase finale di un processo negoziale, data la difficoltà di ritirarsi da tali iniziative commerciali una volta che i colloqui dovessero fallire. Allo stesso modo, sarebbe difficile per la Corea del Sud attuare le ambiziose iniziative di cooperazione previste nella dichiarazione congiunta inter-coreana del 2007, se gli impegni economici non fossero prontamente reversibili in caso di arretramento dei negoziati.

Ciononostante, una riapertura anticipata di Kaesong potrebbe essere subordinata a impegni credibili da parte di Pyongyang per consentire ai lavoratori di ricevere direttamente le loro retribuzioni e consentire collegamenti con il resto dell’economia nordcoreana, consentendo così a Kaesong di realizzare il suo potenziale come agente di trasformazione economica. Se la Corea del Nord iniziasse un processo di riforme economiche mentre sono in corso colloqui di denuclearizzazione – per esempio, consentendo alle imprese del paese di fornire ai lavoratori stipendi anziché buoni razionati- l’impegno economico di Seul potrebbe essere più importante.

Finale del gioco –Sanzioni, riforme economiche e integrazione

In definitiva, la piena osservanza da parte della Corea del Nord dei termini delle risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite sui suoi programmi nucleari e di missili balistici dovrebbe portare alla cessazione delle sanzioni create da tali risoluzioni. La completa cessazione delle sanzioni statunitensi richiederebbe probabilmente alla Corea del Nord di intraprendere ulteriori azioni su una serie di questioni non nucleari come i diritti umani – NKSPEA stabilisce parametri di riferimento elevati per questo – sebbene una sospensione indefinita delle sanzioni statunitensi potrebbe essere legata a progressi più limitati su questi problemi. Allo stesso modo, la Corea del Nord dovrebbe probabilmente raggiungere un accordo con il Giappone sulla questione dei rapimenti affinché le sanzioni unilaterali di Tokyo possano essere revocate.

Tuttavia, per quanto possa sembrare remoto questo epilogo, se Kim Jong Un vorrà davvero che i nordcoreani “vivano bene come gli altri” (come ha recentemente affermato), la cessazione delle sanzioni sarebbe necessaria ma non sufficiente. Importante sarebbe la riforma dell’economia e la sua eventuale integrazione nell’economia globale, come dimostrano le esperienze virtuose dei suoi vicini.

Pertanto, anche prima che le sanzioni vengano revocate, gli economisti e gli esperti delle istituzioni finanziarie internazionali dovrebbero coinvolgere i tecnocrati nordcoreani nei colloqui sulla politica economica e lo sviluppo, e quindi contribuire a gettare le basi per una riforma di successo sempre che la Corea del Nord scelga di seguire questa strada. Se le modifiche alla politica economica della Corea del Nord nel segno di una maggiore trasparenza e l’orientamento al mercato si muoveranno in sincronia con i passi verso la denuclearizzazione, la Corea del Nord potrebbe infine essere invitata ad unirsi a istituzioni economiche regionali o internazionali come la Banca per gli investimenti in infrastrutture asiatiche, la Banca mondiale, il Fondo monetario internazionale, per finanziare la ricostruzione delle sue infrastrutture e per partecipare pienamente all’economia globale.

Conclusioni

Nel valutare le intenzioni dietro la recente iniziativa di Kim Jong Un, la domanda si riduce a questo: si sta impegnando solo in uno stratagemma tattico, cercando di disinnescare le minacce a breve termine di una crisi economica e la potenziale azione militare degli Stati Uniti, e forse per mettere un cuneo tra i suoi avversari? Oppure Kim sta perseguendo un cambiamento strategico più profondo, seguendo in ritardo le orme della Cina e del Vietnam, aprendo l’economia nordcoreana, normalizzando le relazioni con gli Stati Uniti e rafforzando le fondamenta del suo governo attraverso la crescita economica? Il peso della lunga esperienza farebbe pendere la bilancia in favore della prima risposta, ma non sarebbe saggio escludere a priori la seconda ipotesi.

L’uso abile della leva delle sanzioni consentirebbe agli Stati Uniti e ai loro alleati di far avanzare i propri interessi in entrambi gli scenari. Se la Corea del Nord sta cercando solo benefici a breve termine dai negoziati, un approccio coordinato dagli Stati Uniti, dalla Corea del Sud e dalla Cina sarà la chiave per evitare di essere di uscire dal binario prefissato.

Se, d’altra parte, Kim Jong Un ha un genuino interesse per i cambiamenti radicali nella sua politica interna ed estera, allora un regime accuratamente calibrato di rimozione delle sanzioni e impegno economico sarebbe utile per realizzare la duplice politica di conseguire la denuclearizzazione e consentire la trasformazione interna della Corea del Nord.

Daniel Wertz è Senior Program Officer presso il Comitato Nazionale sulla Corea del Nord (NCNK), dove lavora dal 2011. Precedentemente è stato assistente di ricerca presso l’US-Korea Institute presso la Johns Hopkins School of Advanced International studi. Wertz ha conseguito un master in Storia internazionale e mondiale in un programma congiunto della Columbia University e della London School of Economics e una laurea in Storia presso la Wesleyan University.

*Daniel Wertz è Senior Program Officer presso il Comitato Nazionale sulla Corea del Nord (NCNK), dove lavora dal 2011. Precedentemente è stato assistente di ricerca presso l’US-Korea Institute presso la Johns Hopkins School of Advanced International studies. Wertz ha conseguito un master in Storia internazionale e mondiale in un programma congiunto della Columbia University e della London School of Economics e una laurea in Storia presso la Wesleyan University.

Versione originale in inglese su 38north.org
Traduzione a cura di Scenari Globali